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El Decreto Supremo 21060 cumplió 40 años este viernes pasado y este aniversario ha sido una linda ocasión para recordar y valorar una de las más importantes reformas económicas de nuestra historia. El 21060 puso fin a una profunda crisis económica y le dio al país una oportunidad real de desarrollo.
Cuarenta años atrás, en 1985, la situación era verdaderamente dramática. La economía estaba completamente paralizada por la hiperinflación, el aparato productivo había dejado de funcionar y la gente se sumía en la pobreza sin poder encontrar ni pan. La crisis demandaba medidas radicales y un enorme sacrificio para frenarla. El 21060 plasmaba esas medidas y ese sacrificio, y era, por lo tanto, un decreto tan necesario como impopular. Su aplicación requería de un liderazgo inteligente, sincero y decidido. La valentía y visión de Víctor Paz Estenssoro y su gabinete fueron cruciales, así como el esfuerzo de todos lo que trabajaron en su preparación e implementación como Gonzalo Sánchez de Lozada, Juan Cariaga, Ronald MacLean, Jeffrey Sachs, Guillermo Bedregal y muchos otros.
El 21060 tenía 170 artículos que legislaban diferentes aspectos de la economía, pero su esencia y fundamento era la clásica receta ortodoxa (que ahora los críticos llamarían “neoliberal”) para generar estabilidad macroeconómica: reducción de gasto para reducir drásticamente el déficit fiscal de tal manera que el gobierno no tenga que pedirle prestado al Banco Central para cubrirlos y este no se vea forzado a imprimir inorgánicamente generando inflación. Punto. Sentido común, pero pocos tienen las agallas y el liderazgo necesario para implementarlo. Esto supuso eliminar subsidios, despedir miles de empleados públicos, cerrar empresas estatales, etc. Medidas muy duras que requerían una firme decisión política. Ahí la importancia de Don Víctor Paz y su equipo.
Aunque el mensaje central del decreto y su aplicación resultaron un éxito, el decreto contenía algunos errores que debieron haberse evitado. Uno de ellos fue el del Artículo 5to. En este artículo, el 21060 “mantiene el régimen de venta obligatoria al Estado, del cien por ciento (100%) de las divisas provenientes de la exportación de bienes y servicios, de los sectores público y privado…” La obligación de vender las divisas al Estado era ya de larga data y provenía del Decreto Supremo 8969 promulgado en 1969 durante la presidencia de Alfredo Ovando Candia. Aunque el 21060 no la crea, comete el error de mantenerla.
Esta medida contradice sorprendentemente a la del siguiente artículo (el 6to) que “establece la libertad de las operaciones cambiarias,” pero aclara que la única excepción es la “que se refiere al artículo anterior.” Aunque el 21060 permite, entonces, que “el Banco Central, la banca comercial, las casas de cambio y las personas naturales o jurídicas,” puedan comprar o vender dólares libremente, le niega esa libertad a los exportadores que quedan conminados a vender el 100% de sus divisas al Estado.
Obligar a los exportadores a repatriar sus dólares es un error por donde se lo mire. En primer lugar, impone una restricción a la función empresarial que reduce significativamente su eficiencia. Los exportadores podrían decidir mantener sus ingresos en dólares en cuentas en el extranjero por muchas razones. Una de ellas podría ser la de mantener liquidez para importar insumos por los cuales deben pagar en dólares. Otra podría ser tomar ventaja de tasas de interés potencialmente más altas que las nacionales. Otra podría ser aprovechar oportunidades de inversión y expandir sus negocios internacionalmente. En fin, solo los empresarios saben cómo definir su portafolio de monedas y al ser obligados a vender el 100% de sus divisas al Estado se les quita la posibilidad de asignar recursos eficientemente. En segundo lugar, esta medida impone una restricción a la libertad individual. ¿Qué tiene que hacer el Estado diciéndole a un exportador dónde llevar sus dólares? ¿Por qué deberían los políticos definir que hace la gente con su plata ganada legítimamente en cualquier moneda? Por estas razones, este tipo de medidas suelen lograr el efecto contrario. Los exportadores desconfían de la obligatoriedad y ocultan sus divisas maquillando su contabilidad o directamente cerrando sus negocios o moviéndose al sector informal.
El Artículo 5to responde, por supuesto, al contexto económico de 1985. Como hoy, el país no tenía dólares y estaba desesperado por conseguirlos. Es sorprendente, sin embargo, que los muy buenos economistas que trabajaron en la elaboración del 21060 no hubieran sospechado que esa medida solo generaría el efecto contrario. Sorprende que entendieran muy bien por qué se debían eliminar los controles de precios (Artículo 72), pero que no previeran las consecuencias negativas de controlar las divisas.
Afortunadamente, doce años después, un nuevo decreto, el 24756, promulgado en 1997 durante la primera presidencia de Gonzalo Sánchez de Lozada, elimina la entrega obligatoria de divisas generando un estímulo importante a los exportadores. De hecho, el DS 24756 elimina 14 artículos del 21060 referidos a la compra y venta de divisas y al rol del Banco Central en estas operaciones. No cabe duda de que el rol de Goni en nuestra historia y en el establecimiento de los cimientos de una economía liberal es tremendamente significativo.
