Bolivia: Una historia de incontinencia fiscal

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El diagnóstico: Déficit primero e inflación después

Podría afirmarse que la historia económica de Bolivia es, en gran medida, la historia de su incontinencia fiscal. Desde la independencia en 1825, el país ha sido incapaz de imponer una disciplina fiscal que permita balancear los ingresos, siempre volátiles, con los gastos, siempre crecientes. Esta incapacidad ha llevado a un ciclo recurrente de crisis fiscales que se derivan en inflación y depreciación de la moneda.

De manera general, han existido dos patrones de comportamiento fiscal en Bolivia.

1. El primero, es la expansión del gasto para financiar algún fin que se considera prioritario, como guerras o movimientos revolucionarios. Este patrón fue predominante en el siglo XIX y la primera mitad del siglo XX.
2. El segundo patrón, que se ha vuelto más evidente en las últimas décadas, es el ciclo de auge y caída de los precios de los recursos naturales, que ha llevado a un aumento del gasto público y a un endeudamiento excesivo.

En ambos casos, la consecuencia es la financiación del déficit con cargo al Banco Central, aunque es sobre este segundo patrón sobre el que quiero reflexionar en esta entrada.

Este segundo mecanismo se puede describir conceptualmente de la siguiente forma: de forma exógena, en el mundo se descubre una nueva tecnología o se necesita financiar una guerra y, como insumo, se demanda un recurso del que Bolivia es productor (como lo fue la plata, el caucho, el estaño, el gas y, ahora, el litio) lo que provoca un aumento extraordinario de su precio. Ante esta bonanza, el Estado asume el control del recurso mediante empresas públicas, obteniendo ingresos fiscales extraordinarios.

Con estos ingresos, se inicia un ciclo de gasto público agresivo, sin necesariamente atender criterios de necesidad, eficiencia o sostenibilidad. Pero cuando el precio del recurso cae y los ingresos extraordinarios se desvanecen, el Estado opta por el endeudamiento para sostener el nivel de gasto. Este gasto, en muchos casos, se convierte en un compromiso político con grupos beneficiarios que ofrecen apoyo político.

Inicialmente, el endeudamiento es externo, ya que no genera distorsiones inmediatas en los mercados internos. Sin embargo, este tiene un límite: cuando los acreedores internacionales perciben un riesgo creciente de impago, se restringe el financiamiento. Ante esta situación, el Estado recurre al Banco Central, que comienza a financiar el déficit fiscal mediante emisión monetaria: la llamada monetización del déficit¹. ¿Algo de esto suena familiar? Pues es lo que ha ocurrido en Bolivia en los últimos años.

Este proceso, lejos de ser inocuo, termina generando inflación y depreciación. La inflación, en este contexto, suele generarse porque, al anticipar un exceso futuro de circulante, los agentes económicos aceleran sus decisiones de gasto, lo que exacerba la presión sobre los precios. La depreciación, por su parte, se genera porque una parte importante del gasto de los hogares se realiza en la compra de moneda extranjera, como mecanismo de mantenimiento de valor. Por si fuera poco, la inflación y la depreciación terminan por potenciarse el uno con el otro. Esto, entre otros factores, es el resultado del problema fiscal latente.

Este patrón no es nuevo ni aislado. Como documenta el profesor Gustavo Prado en sus estudios sobre la economía el siglo XIX, ya desde los primeros años republicanos el Estado boliviano no logró establecer un sistema fiscal sostenible y, por tanto, recurrió a la emisión de moneda feble (moneda de menor valor intrínseco que el nominal) para financiar sus déficits. Esto llevó a una inflación crónica y, claramente, a una depreciación de la moneda. En este sentido, el profesor Prado señala:

“El decreto del 10 de octubre de 1829 ordenó que la Casa de Moneda de Potosí disminuyera la ley de las monedas fraccionarias (desde tostón abajo) a 8 dineros, o sea, al 666,66 por mil. En otras palabras, el valor intrínseco de la moneda feble (adulterada) con relación a la moneda fuerte (sin adulterar) alcanzaba sólo al 73,84%. El objetivo manifiesto del decreto era disminuir el flujo de monedas de plata hacia el exterior del país. De esta manera se pretendía mitigar la escasez de plata menuda que se sentía en el mercado interno. Las utilidades que resultaran de esta amonedación se destinarían al establecimiento de un fondo para fomentar la explotación de oro en el país. […] Las utilidades de la acuñación se utilizaron para cubrir los gastos corrientes más urgentes del gobierno, notablemente los gastos de índole militar.” (Prado, 2001, p. 154).

Lo mismo ocurrió en los años 30, cuando el gobierno tuvo que financiar la guerra del Chaco con Paraguay, y en los años 50, cuando el gobierno de Paz Estenssoro tuvo que financiar la nacionalización de las minas y los nuevos gastos sociales. En ambos casos, el gobierno recurrió a la emisión monetaria para financiar el déficit fiscal, lo que llevó a una inflación crónica y a una depreciación de la moneda (Prado, 2006).

Asimismo, el investigador económico J.A. Peres-Cajías, en sus trabajos sobre las finanzas públicas bolivianas entre 1882 y 2010, describe con detalle la fragilidad estructural de los ingresos fiscales y la dependencia crónica de unos pocos productos de exportación. Por ejemplo, indica que:

“Utilizando esta nueva evidencia cuantitativa, el documento muestra que los ingresos y gastos del gobierno boliviano fueron particularmente bajos y volátiles hasta finales de la década de 1980. También demuestra que la importancia del gasto público social dentro del gasto público total ha venido aumentando desde finales de la década de 1930. En cuanto a la estructura de los ingresos públicos, el documento destaca que, más allá de algunas modificaciones en la importancia relativa de cada categoría, el gobierno boliviano siempre ha tenido una estructura desequilibrada: desde el último cuarto del siglo XIX hasta principios de la década de 1980, el Estado dependía en gran medida de los impuestos al comercio internacional; posteriormente, de los impuestos indirectos internos y de los ingresos derivados de la explotación de petróleo y gas.” (Peres-Cajías, 2014, p. 79, traducción propia)

Utilizando la información reconstruida del gobierno central boliviano (excluyendo, por ejemplo, los gobiernos subnacionales y las empresas públicas), se puede observar cómo el déficit fiscal ha sido una constante en la historia del país. En promedio el déficit del gobierno central es de casi -2.5% del PIB².

De la Figura anterior destaca claramente la década de los 80. Al respecto, y como ya se ha explicado desde estas columnas (por ejemplo, en esta entrada ), el país sufrió una crisis de deuda externa que llevó a la hiperinflación. Esta crisis, en parte, tuvo como origen la caída de los precios del estaño, que había sido el principal producto de exportación del país³.

Más recientemente, autores como Saavedra-Caballero y Villca (2024) o Kehoe, Machicado & Peres-Cajías (2019), han documentado la fragilidad en las cuentas públicas bolivianas producto de la dependencia de los ingresos fiscales de los precios internacionales de los recursos naturales. Este últimos indicaban, ya por el 2019 que:

“La situación económica actual en Bolivia muestra similitudes preocupantes con las políticas de la década de 1970. Existe un tipo de cambio fijo, las reservas internacionales están disminuyendo y el déficit fiscal está creciendo. Si el gobierno no toma medidas correctivas, esta situación podría terminar en una crisis de balanza de pagos, a medida que los agentes perciban que las reservas internacionales se están agotando y que el Banco Central de Bolivia no podrá sostener el tipo de cambio fijo de facto” (Kehoe, Machicado & Peres-Cajías, 2019, pp. 31-32, traducción propia)

Este déficit fiscal, en los últimos años, ha sido financiado por el Banco Central de Bolivia. Esto lo documentaba también en una entrada anterior.

En este punto, creo que el problema ha quedado bastante claro: históricamente y por distintas razones, el Estado boliviano ha sido incapaz de establecer un sistema fiscal sostenible y, por tanto, ha recurrido a la emisión monetaria para financiar sus déficits. Una de las consecuencias se muestran en la Figura siguiente, que muestra la evolución de la inflación en Bolivia desde 1937. Como se observa, pocos son los períodos en los que la inflación ha estado por debajo del 10% anual.

Ahora, si bien solucionar estos problemas es complejo, no es imposible y, aprovechando que estamos en un año electoral, creo que es importante discutir algunas propuestas que podrían ayudar a resolver esta situación. Claramente, en el mundo ideal, habría que hacer reformas profundas en distintos ámbitos, por ejemplo, en el sistema impositivo, la política laboral, etc. En esta entrada me voy a centrar en dos propuestas concretas que podrían ayudar a resolver el problema de la incontinencia fiscal en Bolivia.

Dos humildes propuestas

Antes de ir a las propuestas, es importante aclarar que éstas no van a resolver el problema de la coyuntura, pero sí pueden ayudar a generar credibilidad y un marco institucional que permita resolverla. Sin embargo, no deben pensarse como algo rígido, sino que su adopción puede ser gradual. Lo importante, sin embargo, es que se adopten y se generen los mecanismos institucionales para que se cumplan. En este sentido, las propuestas son:

1. Reglas fiscales

La primera propuesta es establecer reglas fiscales que limiten el gasto público y obliguen al gobierno a equilibrar sus cuentas. Estas reglas podrían incluir un límite al déficit fiscal, así como un mecanismo que permita ajustar el gasto público en función de los ingresos fiscales, quitando los ingresos extraordinarios provenientes de los recursos naturales.

Distintos países han implementado este tipo de reglas, como es el caso de Chile que, mediante la Ley N°20128 de Responsabilidad Fiscal, establece un marco institucional que obliga al gobierno a formular su política fiscal en torno a una regla de balance estructural, ajustando ingresos y gastos según el ciclo económico y el precio del cobre. Esta regla busca mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas a lo largo del tiempo, limitando el endeudamiento excesivo y promoviendo un uso responsable de los ingresos extraordinarios. La ley también contempla mecanismos de excepción (cláusula de escape), transparencia mediante informes técnicos periódicos, y la supervisión del Consejo Fiscal Autónomo.

También Paraguay, desde 2013 con la promulgación de la Ley N°5098 de Responsabilidad Fiscal, ha implementado reglas fiscales que limitan el gasto público y establecen un marco institucional para la formulación de políticas fiscales. En particular, su Artículo 7 establece:

Artículo 7.- Reglas macrofiscales para la elaboración y aprobación del Presupuesto General de la Nación. Las Leyes anuales del Presupuesto General de la Nación, se sujetarán a las siguientes reglas:

1. El déficit fiscal anual de la Administración Central, incluidas las transferencias, no será mayor que el 1,5% (uno coma cinco por ciento) del Producto Interno Bruto (PlB) estimado para dicho año fiscal.
2. El incremento anual del gasto corriente primario del Sector Público no podrá exceder a la tasa de inflación interanual más el 4% (cuatro por ciento). El gasto corriente primario se define como gasto corriente total excluido el pago de intereses.
3. No se podrán incorporar incrementos salariales, excepto cuando se produzca un aumento en el salario vital mínimo y móvil vigente. El aumento será como máximo en la misma proporción y se incorporará en el Presupuesto del siguiente Ejercicio Fiscal.

Si bien la regla en particular debe estudiarse con cuidado, el objetivo es claro: evitar que el gobierno gaste más de lo que ingresa de forma sostenida y, por tanto, evitar la necesidad de recurrir a la emisión monetaria para financiar el déficit.

2. Prohibición de monetizar el déficit

En teoría, el Banco Central de Bolivia no debería monetizar el déficit fiscal. Y digo que no debería no por un deseo mío, sino porque la Ley N°1670 del Banco Central de Bolivia así lo establece. En particular, su Artículo 22 indica:

Artículo 22º.- El BCB no podrá otorgar crédito al Sector Público ni contraer pasivos contingentes a favor del mismo. Excepcionalmente podrá hacerlo en favor del Tesoro Nacional, con voto favorable de dos tercios de los miembros presentes en reunión de su Directorio, en los siguientes casos:

a) Para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, conmoción interna o internacional, declaradas mediante Decreto Supremo.

b) Para atender necesidades transitorias de liquidez, dentro de los límites del programa monetario.

Claramente, este artículo que se establece como una claúsula de escape para situaciones excepcionales, ha sido utilizado en distintas ocasiones para financiar el déficit fiscal. Simplemente viendo cuánto ha crecido el crédito del Banco Central de Bolivia al Tesoro General de la Nación en los últimos años, se hace patente la monetización del déficit. Como indicaba en una entrada anterior:

“Por ejemplo, el año 2023 se otorgaron, al cambio oficial, el equivalente a USD 4,392.3 millones en créditos al sector público, de los cuales el 92.3% fue otorgado al Tesoro General de la Nación (TGN) bajo el concepto de Crédito de Liquidez Transitoria al TGN. Adicionalmente, el 2024, el BCB otorgó [el equivalente a] USD 3.546.8 millones en créditos al sector público, de los cuales el 97.9% fue otorgado al TGN bajo el mismo concepto. Nótese que el financiamiento el 2023 fue de aproximadamente el 10% del PIB, similar en magnitud al déficit fiscal, y el 2024 se espera que sea algo menor.”

Los datos los muestra el mismo BCB en sus Estados Financieros Anuales, tanto para la gestión 2022-2023 como para la gestión 2023-2024.

En este contexto, propongo modificar el Artículo 22 de la Ley del Banco Central de Bolivia, eliminando el inciso b), que actualmente permite financiar al Tesoro General de la Nación bajo el concepto ambiguo de “necesidades transitorias de liquidez”. Esta disposición, lejos de actuar como una verdadera cláusula de excepción, ha sido utilizada de forma recurrente para cubrir déficits fiscales persistentes. Su eliminación obligaría al gobierno a recurrir a mecanismos de financiamiento alternativos, como la emisión de deuda en el mercado interno —por ejemplo, a través de la Bolsa Boliviana de Valores— o la búsqueda de financiamiento externo en condiciones de mercado. En ambos casos, el Estado estaría sujeto a la disciplina del mercado: si los agentes perciben un mayor riesgo de impago, el costo del financiamiento aumentará, incentivando así la contención del gasto público.

Respecto al inciso a), que habilita el financiamiento en situaciones de calamidad pública o conmoción interna o internacional, mi propuesta inicial sería también su eliminación, siguiendo el ejemplo de varios países que han optado por prohibiciones más estrictas. Tal es el caso de Chile, cuya Ley Orgánica Constitucional del Banco Central (Ley N° 18.840) establece en su artículo 27 que “Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco”, con la única excepción explícita de estados de guerra. Perú sigue una línea similar: el artículo 84 de su Constitución prohíbe al Banco Central conceder financiamiento al erario, y el artículo 77 de su Ley Orgánica reafirma esta restricción, permitiendo únicamente la compra de valores en el mercado secundario bajo condiciones controladas.

No obstante, podría considerarse mantener inicialmente el inciso a), aunque con restricciones más precisas. Por ejemplo, se podría condicionar su aplicación a un porcentaje de las utilidades anuales del Banco Central, y establecer un límite máximo, como el 5% del activo total del BCB. Este diseño permitiría al Banco Central ofrecer asistencia financiera en situaciones de emergencia de corto plazo, pero sin recurrir a la emisión monetaria directa, preservando así su independencia y el objetivo de estabilidad de precios.

Conclusiones

La trayectoria fiscal de Bolivia ha estado marcada por déficits persistentes, usualmente financiados mediante emisión monetaria por parte del Banco Central. Este patrón ha generado presiones inflacionarias, ciclos de inestabilidad y una baja credibilidad en la conducción macroeconómica. Si bien las causas son múltiples y de carácter estructural, existen intervenciones institucionales que pueden contribuir a mitigar esta dinámica.

En esta entrada se han propuesto dos reformas puntuales: (i) la implementación de reglas fiscales que limiten el déficit y moderen el crecimiento del gasto, y (ii) la prohibición explícita del financiamiento monetario al Tesoro General de la Nación. Estas medidas deben ser concebidas como complementarias, no como sustitutas.

En este sentido, debe reconocerse que la independencia del Banco Central es funcionalmente limitada si el gobierno opera con déficits permanentes. En ese contexto, las presiones para financiar el gasto mediante mecanismos cuasi-fiscales o excepciones legales aumentan, reduciendo la credibilidad del ancla monetaria.

Por tanto, la aplicación conjunta de una regla fiscal creíble y la reforma del Artículo 22 de la Ley del Banco Central constituye una base mínima para fortalecer la sostenibilidad fiscal y preservar la estabilidad monetaria en el mediano plazo.

Referencias

• Kehoe, T. J., Machicado, C. G., & Peres-Cajías, J. (2019). The monetary and fiscal history of Bolivia, 1960–2017 (NBER Working Paper No. 25523). National Bureau of Economic Research. https://doi.org/10.3386/w25523
• Morales, J. A., & Sachs, J. D. (1989). Bolivia’s economic crisis. En J. D. Sachs (Ed.), Developing country debt and the world economy (pp. 57–80). University of Chicago Press.
• Peres-Cajías, J. A. (2014). Bolivian Public Finances, 1882-2010. The Challange to Make Social Spending Sustainable. Revista de Historia Económica / Journal of Iberian and Latin American Economic History, 32(1), 77–117. https://doi:10.1017/S0212610914000019
• Prado, G. A. (2001). Efectos económicos de la adulteración monetaria en Bolivia, 1830–1870. Revista de Humanidades y Ciencias Sociales, (1), 35–76. Disponible en http://www.revistasbolivianas.ciencia.bo/scielo.php?pid=S2304-88752001000200006&script=sci_arttext&tlng=es
• Prado Robles, G. A., & Klein, H. S. (2006). La Revolución Nacional de 1952 y sus impactos en el Banco Central de Bolivia. Revista de Humanidades y Ciencias Sociales (Santa Cruz de la Sierra), 2(no. especial), 33–93. Disponible en http://www.revistasbolivianas.ciencia.bo/scielo.php?pid=S2304-88752001000200006&script=sci_arttext&tlng=es
• Saavedra-Caballero, F. and Villca, A. (2024), Examining the existence of twin deficits in Bolivia, International Journal of Emerging Markets, Vol. ahead-of-print No. ahead-of-print. https://doi.org/10.1108/IJOEM-01-2023-0043
• Velásquez-Castellanos, I. O., & Pacheco Torrico, M. N. (Eds.). (2017). Un siglo de economía en Bolivia (1900–2015). Tópicos de historia económica (Tomo I). La Paz: Fundación Konrad Adenauer & Plural Editores.

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