Política exterior alemana: hacer lo correcto
El nuevo gobierno federal alemán debe cerrar la brecha entre las aspiraciones y la realidad.
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Por: Frank Priess1
Tras el final de una era —al menos así es como muchas valoraciones internacionales perciben, por ahora, los 16 años de la canciller Angela Merkel—, vale la pena realizar un inventario moderado. ¿Alemania y Europa se encuentran hoy mejor que en 2005? ¿Es mayor su influencia, ha aumentado su espacio de acción? En un mundo cambiante, ¿es el modelo alemán más elástico o resiliente, como se suele decir ahora? ¿En qué estado se encuentran los dos pilares tradicionales de la política exterior alemana, la Unión Europea y la relación transatlántica? ¿Y qué se puede decir en cuanto al peso de Occidente en el mundo? Las respuestas a estas preguntas señalan el camino de cara a los desafíos futuros que le esperan al gobierno federal, en especial en lo relativo a su acción hacia el exterior.
Una conclusión medida, aunque crítica, no buscará asignar responsabilidades exclusivas desprendidas de la forma de abordar el rosario de crisis que configuraron dicha era: la crisis bancaria y financiera en los Estados Unidos, los países deudores y la crisis del euro, la crisis de los refugiados, el covid-19. Sin duda, podemos hablar de 16 años de bonanza para Alemania y, al mismo tiempo, preguntarnos si el país se ha equipado adecuadamente para los desafíos futuros.
La era se abrió con el intento norteamericano de «construir Estados nación en el extranjero» por parte del gobierno de George W. Bush —visto desde Alemania con ojos críticos ya en su momento—, y concluye con la rivalidad inédita entre las grandes potencias y el nuevo gigante chino, con unos Estados Unidos desconcertados después de cuatro años de Donald Trump y con el arduo intento de una Unión Europea, sumamente estresada, por recuperar una confianza de la que carece incluso dentro de su propio territorio y cuyo valor se diluye en el ámbito global.
Es probable que, en los próximos años, una de las principales tareas de la política exterior y de seguridad alemana consista en cerrar la enorme brecha entre el deseo y la realidad. Más aún, realizar esto mismo dentro del ámbito de la Unión Europea. Una potencia mundial, en términos morales, sin una voluntad y capacidad políticas corre el riesgo de convertirse en el hazmerreír de todo el mundo, y a la que nadie toma en cuenta. Y es que nuestro problema no es la ausencia de análisis o documentos estratégicos sesudos.
La política exterior alemana —así como la de la UE— es muy exitosa a la hora de formular grandes reclamos. Desde hace muchos años ya el Ministerio de Exteriores y los presidentes federales han expresado que la capacidad de hacer política internacional conlleva asumir mayores responsabilidades. Pero, ¿y la realidad? Alemania y la UE han tenido que observar, impotentes, cómo en todas partes se tomaban acciones sin su participación. Violando el derecho internacional, Rusia se anexionó Crimea, desestabilizó Ucrania y expandió su propia influencia mediante «conflictos congelados». En cuanto a los vecinos próximos, Siria se hundió en el caos bélico, Libia se convirtió en un Estado fallido, y en ambos países potencias como Turquía o Rusia establecieron de facto su presencia militar, mientras la Unión Europea intentaba, de alguna forma, hacer frente a las oleadas de refugiados y se convencía a sí misma de que su tiempo estaba por llegar, así sólo se le requiriese a la hora de la reconstrucción. Incluso las acciones de países cercanos, de tamaño medio y con gobiernos dictatoriales, como Bielorrusia, no encontraron respuesta alguna, cuando su dirigente decidió transportar refugiados de Irak a las fronteras con Lituania y Polonia. China y Estados Unidos están trabados en un conflicto inédito entre grandes potencias y los europeos deberían guardarse de quedar atrapados entremedio y convertirse en víctimas de sanciones extraterritoriales de ambos contrincantes, en vez de poder desempeñar un papel autónomo. Al deseo de una mayor soberanía estratégica, le siguen apenas acciones concretas: la política de seguridad depende totalmente de Estados Unidos —cuyos intereses no siempre son congruentes con los de los europeos—, mientras que en el ámbito tecnológico Europa va a la retaguardia. El ignominioso final del compromiso de dos décadas con Afganistán ha vuelto a dejar en claro, como si se mirara bajo una lupa, la magnitud de los problemas y ha alimentado la narrativa de la abdicación de Occidente a pesar de toda retórica.
Como una novedad, la CDU había colocado la política exterior y de seguridad en lo más alto de su programa electoral. Sin embargo, durante la campaña las cuestiones allí planteadas brillaron por su ausencia. Ello es también parte del problema. Durante años, encuestas relevantes han indicado que las y los ciudadanos alemanes desean un mayor compromiso internacional de Alemania, pero en cuanto este se concreta y solidifica, más allá de la ayuda humanitaria, menos disposición parece existir. Después de todo, la misión en Afganistán no pudo justificarse en términos militares, sino que necesitó de una narrativa presentada en términos de política de desarrollo destinada a escolarizar a las niñas. ¿Debido a una sensación de peligro por parte de Rusia o de China? En todo caso inexistente. Por ello es que resulta difícil conseguir un aumento razonable en el presupuesto de defensa y presionar para que se cumplan los compromisos alemanes dentro de la OTAN. ¿Proyectos armamentísticos conjuntos con Europa para salvaguardar las capacidades tecnológicas o bien para desarrollarlas desde la raíz? Con mucho gusto, pero no para su exportación, lo que hace que, para muchos, Alemania sea poco atractiva como socio. ¿Un ejército europeo? Quizás, pero más como una hermosa visión que aparta la mirada de la triste realidad, en la cual nuestras fuerzas armadas y los grupos en conflicto desde hace años no pueden y sobre todo no quieren llevar nada a cabo. Otros toman acciones con esfuerzos y riesgos manejables, mientras que, entre nosotros, la cuestión de armar drones casi lleva a la coalición gobernante al borde de su viabilidad. Y es poco probable que ello resulte más sencillo para la nueva formación de coaliciones.
Nos resta, entonces, el poder económico con el que podríamos ganar puntos. A éste, sin embargo, lo sostienen pilares cada vez más inestables: la competitividad no va exactamente en aumento, los problemas demográficos son apremiantes y los costos también se disparan como resultado de decisiones climáticas motivadas ideológicamente. Al mismo tiempo, el rechazo al libre comercio —ni siquiera se ha ratificado el acuerdo con Canadá, el acuerdo con Mercosur se tambalea y uno con Estados Unidos es incluso difícil de imaginar en la actualidad— obstaculiza la estabilización de mercados importantes y la influencia sobre el diseño de sus normas y estándares. Al mismo tiempo, otros países comprenden mucho mejor cómo traducir la influencia económica en política. Basta mirar la participación de China en África y América Latina, continentes en los que, al menos de inicio, Europa llevaba ventaja. Así pues, si nuestro modelo económico ya no luce de manera tan impresionante, será cada vez más difícil, a su vez, abrirse camino mediante nuestros valores. En las Naciones Unidas y en las decisiones de su Consejo de Derechos Humanos, es fácil ver cómo los modelos autoritarios son más populares.
Si se quiere hacer frente a las carencias antes mencionadas, no se tiene que empezar de cero. Se han formulado muchas estrategias y prioridades, pero para algunos suenan casi huecas. Una nueva palabra clave: ¡déficit de implementación!
Por supuesto —y es aquí donde debe estar el foco de cualquier gobierno federal— que es necesaria una Unión Europea fuerte y con capacidad de acción. Si en el futuro se quiere desempeñar un papel y se desea ser escuchado en el concierto global, ningún país europeo puede hacerlo a solas. Es importante cimentar las grietas, no dejar que las rupturas se hagan más profundas, acercar las agendas de los europeos del centro, oeste y sur del continente. Eso implica un compromiso alemán sólido con los intereses de seguridad de los países bálticos y de Polonia, así como la asunción de cargas en el marco de la OTAN que los Estados Unidos sólo quieren soportar de forma limitada, incluso si su escudo de protección nuclear sigue siendo insustituible. No menos importante —en lo que respecta al sur y el sureste—, ello también significa encontrar las respuestas frente a la presión migratoria, a la que están expuestos dichos Estados en particular, ya sea por mar o por tierra. Este tema no ha perdido un ápice de su importancia, incluso si en los tiempos actuales ha desaparecido parcialmente de los titulares.
Para Alemania, ello ha significado tradicionalmente asumir un papel activo de mediador, en vez de uno que toma partido. Al mismo tiempo, eso no será factible sin reformas estructurales: el principio de unanimidad dota con el poder de veto a países individuales con intereses particulares, lo que deriva en un costo para la capacidad de acción, ofreciendo a actores externos enormes oportunidades de influencia y sometiendo al resto al chantaje. La alternativa descansa en coaliciones de voluntarios que avancen con valentía. Se necesitan proyectos conjuntos atractivos en todas aquellas áreas de las que nadie se quiera ver excluido. El campo de las tecnologías clave y del mundo de los datos es central, en especial, porque Europa está amenazada por el riesgo de perder competitividad y quedarse atrás internacionalmente.
El segundo punto en importancia para Alemania y Europa debe ser un interés inmediato en la estabilización de sus vecinos al oriente y al sur. El interés en los Estados de los Balcanes occidentales y en Ucrania podría manifestarse a través de un mayor compromiso. El trato indiferente hacia Georgia y hacia la región al sur del Cáucaso merecen también ser vistos con nuevos ojos, lo que no resulta ser una empresa fácil en vista de las diferencias explícitas al interior de la UE, pero en la que Alemania debe desempeñar un papel de liderazgo.
Las ofertas, en particular aquellas de integración económica, hacia los países al sur del Mediterráneo permanecen muy por detrás de lo que sería necesario y esperado y de lo que estaría también en el interés de Alemania. Esto incluye, en particular, perspectivas para las nuevas generaciones en lo que respecta a la formación y creación de empleo, regiones en las que no se desea correr el riesgo de una mayor desestabilización y radicalización, cuyas consecuencias Europa sufriría directamente. Lo mismo vale —y aun en mayor medida— para el polvorín que es Medio Oriente, con la amenazante competencia entre los poderes regionales, con procesos de desestabilización en países que antes se consideraban modélicos —como Líbano—, con el peligro de proliferación del sector nuclear y, por último y no menos importante, con el problema aún sin resolver del terrorismo de motivación islamista, el cual desde hace mucho tiempo ha pasado a ser un fenómeno mundial. Y en medio de todo esto Israel, cuyo derecho a existir, según lo ha dicho la canciller, es una de las razones de Estado de la República Federal de Alemania. Turquía, mientras tanto, sigue siendo un país clave. Gracias a la minoría turca en su propio país, Alemania cuenta con los mejores prerrequisitos, y el mayor interés, para contribuir a que Turquía estreche lazos con Europa y su contribución a la UE, y para reconstruir los puentes, incluso en las situaciones más complejas.
Con Rusia la situación es hoy más difícil. Desde el famoso discurso conciliatorio del presidente Putin en el Parlamento alemán en 2001 hasta ahora, la relación ha venido deteriorándose paulatinamente y, en la actualidad, existen muy pocos puntos de partida para una mejoría real de las relaciones. Si bien existe una gran necesidad de un control armamentístico creíble, al mismo tiempo, Europa apenas cumple un papel en todo ello. El socio negociador de Rusia, quien a pesar de todo se adhiere a la idea tradicional de potencia mundial y soberana, y, por lo tanto, apenas percibe a la UE como un igual, es en este aspecto Estados Unidos. El nuevo gobierno federal debe ejecutar un acto de equilibrio al interior mismo de la UE, y hacia la cual Rusia no se permite nunca tener un trato especial: no rendir sus propios valores y aliarse con la sociedad civil democrática en Rusia, al mismo tiempo que trabaja de forma pragmática en un compromiso con dicho importante vecino, en el cual dicten los intereses comunes. La participación del SPD y Los Verdes en el gobierno de coalición promete debates interesantes en tal sentido.
La base para que suceda esto mismo, pero también para que los intereses de Alemania y Europa sean percibidos globalmente, depende —y aquí llegamos al tercer punto central— de una estrecha relación transatlántica con Estados Unidos. Los años del gobierno de Trump causaron un daño a la confianza que no será fácil de reconstruir, en especial, cuando la nueva administración parece seguir los pasos del «America primero», del «consume productos americanos» y de un unilateralismo descoordinado en decisiones como Afganistán. El eje angloamericano establecido con Australia y Reino Unido (AUKUS) tampoco ha fomentado la confianza que digamos. No obstante, queda claro que Europa debe seguir mostrándose relevante para los Estados Unidos si es que desea seguir beneficiándose de aquellas garantías de seguridad indispensables que Europa, siendo realistas, no puede reemplazar.
Desde un punto de vista económico, lo siguiente es evidente: un acuerdo de libre comercio debería ser una prioridad central, y el ya establecido «Consejo Europeo-Americano de Comercio y Tecnología» para la coordinación tecnológica va en la dirección correcta, a la que deberían seguir acciones concretas para la reforma de la OMC. Incluso si el enfoque norteamericano dentro del ámbito indopacífico llegase a cambiar. Mas ello sólo será posible, sobre todo, si Alemania asume más responsabilidades y cargas en la esfera de sus relaciones más cercanas: el flanco oriental en la OTAN, África del Norte, Medio Oriente y su contribución general dentro de la OTAN. Y esta debería ser la parte más sencilla de los problemas para Europa y Alemania. Por otro lado, parece ser que los Estados Unidos ven con más frecuencia su relación hacia Europa en función de su relación con China, y esperan que Europa tome partido sin chistar. Y, justo aquí, Alemania tiene un problema en vista de su considerable situación de dependencia hacia China. Además, todavía está por verse si China está lista para aceptar la pulcra compartimentación europea, a quien, simultáneamente, le gustaría ser vista como socio, competidor y rival sistémico y, si hace falta, tener acceso a las partes internas de la maquinaria. También en el propio país, a muchos les resulta difícil contestar con términos como un nuevo conflicto entre sistemas, al margen de socios en Asia, África y América Latina. No se necesita mucha imaginación para identificar aquí otro gran proyecto de colaboración para el nuevo gobierno federal.
Con todo, es un hecho que democracias como la alemana enfrentan un desafío internacional y que actores como Rusia y China están tratando de ejercer su influencia incluso dentro de nuestro país y de la UE. Se requieren estrategias para defenderse de los ciberataques y las campañas de desinformación que atentan y dañan permanentemente la esencia de las democracias y la confianza en la que se basa su funcionamiento. Al mismo tiempo, la promoción de la democracia y el apoyo a los actores de la sociedad civil sigue siendo una tarea de cualquier gobierno que se tome en serio sus propios valores. De cualquier nuevo gobierno se esperaría la continuidad de una política internacional comprometida con los derechos humanos.
En cualquier caso —aquí se pueden establecer vínculos con lo ya vigente—, una alianza multilateral es una buena idea si busca socios que, como Alemania, favorezcan un orden internacional basado en reglas y guiado por ciertos valores y que busquen cualquier cosa menos un nuevo concierto de grandes potencias, donde de facto solo estas tienen la palabra. Con todo, este melodioso concepto por sí mismo no marcará la diferencia, como tampoco sucede con las numerosas asociaciones estratégicas alemanas, en las que uno se pregunta qué es lo que hay de realmente estratégico en ellas. Aun así, es probable que dicho término sea más útil que rescatar la idea de Occidente y explicar en dónde estriba lo occidental en países como Japón o la India. Estas dos naciones pertenecen, empero, al círculo de países con los que se debería buscar una alianza cercana en el ámbito de los organismos internacionales, como también lo son Australia, Nueva Zelanda y Canadá, e incluso Gran Bretaña, que a pesar del brexit desea seguir vinculado con Alemania y la UE lo más estrechamente posible. En todos estos casos, y más allá de la famosa referencia al soft power de Europa, es particularmente importante que este vaya acompañado de una expansión decidida de oportunidades de vinculación, desde los intercambios de la DAAD, pasando por plataformas como el Instituto Goethe, hasta el apoyo de medios de comunicación como la Deutsche Welle. En tal sentido, una potencia económica como Alemania aún se muestra demasiado tímida. También en Latinoamérica existen muchos países que están histórica y culturalmente vinculados con Europa, pero que reciben muy poca atención de este lado y, a su vez, hacen muy poco por reclamar esa atención por sí mismos. Justo los grandes jugadores como México y Brasil —de hecho, socios naturales— se encuentran encasillados muy por debajo de su categoría y peso, y países como Colombia y Chile —con su ambición de ser parte de la OCDE— ofrecen puntos de partida esperanzadores cuando, a pesar de las experiencias saturadas de decepciones, se rehúsan a cancelar el Mercosur todavía.
La Unión Europea, los vecinos europeos más cercanos, la relación transatlántica y la OTAN, el multilateralismo. En cada una de estas prioridades se pueden echar de menos ciertas ausencias si se detienen los ojos en ellas. En primer lugar, pensemos en el continente africano, cuya importancia para Alemania y Europa está fuera de toda duda, y no solo desde el punto de vista de la migración y el combate contra sus causas. Estos aspectos también se pueden encontrar en Asia Central y Asia del Sur como lo muestran las estadísticas de migración actuales. Con su joven población y su enorme crecimiento demográfico, sus metrópolis en auge, su riqueza de materias primas, sus múltiples destellos de esperanza democrática, con sus más de 50 votos en los organismos internacionales, pero también con sus innumerables conflictos, África es de particular importancia para Alemania. Con todo, el compromiso sigue siendo manejable, más allá del enfoque en las políticas de desarrollo y a pesar de que antiguos patrones, como Inglaterra y Francia, siguen usando su ventaja inicial, perpetuando la carga colonial. En tal sentido, Alemania y sus esfuerzos de revisión han marcado un camino a seguir.
Sigue habiendo cuestiones estructurales que surgen cada cuatro años con gran regularidad y, en última instancia, rara vez conducen a reformas importantes del aparato gubernamental. ¿Necesitamos un Ministerio de Desarrollo independiente? Se lo preguntan ahora mismo voces importantes. ¿Sería mejor solución optar por una relación más cercana con el Ministerio de Relaciones Exteriores o, por el contrario, una que aborde específicamente el comercio exterior? ¿Sería de hecho una solución novedosa aquella que vinculase al Ministerio de Desarrollo y al de Medio Ambiente con cuestiones globales, tal vez incluso con cuestiones agrícolas? La imaginación no tiene límites, ni tampoco los comentarios interesados. Sin embargo, es de suponer que ninguna de estas soluciones resolvería el problema del pensamiento compartimentado, sobre todo, porque existen otros ministerios internacionales en camino, sin mencionar a los que ya existen a nivel europeo. Queda por ver si un Consejo de Seguridad Federal puede resolver la situación y si tiene siquiera alguna opción de existir. El deseo de un relacionamiento con el exterior de una sola pieza seguirá siendo una aspiración piadosa. De ello, al menos, ya podemos estar seguros.
Traducción: Juan Carlos Gordillo
1Director adjunto del área internacional de la Fundación Konrad Adenauer
*Este artículo fue publicado originalmente en dialogopolítio.org el 5 de noviembre de 2021.
*La opinión expresada en este artículo es responsabilidad exclusiva del autor y no representa necesariamente la posición oficial de Publico.bo
