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Por: Pablo Paniagua1
En estas últimas décadas se ha manifestado una creciente preocupación por el aumento de inversiones y de flujos de capitales de países no democráticos (como Rusia y China), en otros países de distintas regiones. De hecho, diferentes países no-democráticos han aumentado sus inversiones en distintos países democráticos tanto de Oriente como de Occidente. Distintos economistas ya han señalado que la relación entre acumulación de capital y de concentración de este puede ser peligrosa para la democracia y para los sistemas de representación, sobre todo si dichos capitales provienen de grandes flujos volátiles de inversionistas extranjeros (Rodrik, 2011). El caso del capital e inversiones provenientes de países no-democráticos hacia países democráticos, es un fenómeno que recién se ha comenzado a estudiar con inquietud, debido a sus posibles efectos corrosivos y perjudiciales en las instituciones democráticas (Walker, 2018).
La preocupación principal es el riesgo de que los países no-democráticos exporten –en concomitancia con el capital– prácticas políticas, económicas y de producción, contrarias a la democracia, la sustentabilidad y los derechos humanos, desestabilizando así a países democráticos o relativamente libres. En los países con debilidades institucionales, receptores de dichas inversiones, esto ya es una realidad, y se puede constatar que distintos países han sido corroídos a nivel institucional por dichos flujos de capitales. Este fenómeno se conoce como “capital corrosivo”.
Dada su relevancia y sus nocivos efectos en las democracias del mundo, es que existe hoy un gran interés de parte de los académicos y de los policymakers por conocer en profundidad este fenómeno y mapear sus posibles efectos. Es por estos motivos que la Fundación para el Progreso (FPP) ha publicado un documento académico relacionado con el capital corrosivo en Chile (Claro, Hanning, Lagos y Paniagua, 2021). Dicha investigación es parte de un proyecto regional del Center for International Private Enterprise (CIPE), que busca comprender el capital corrosivo en América Latina.
En esta columna resumiré los resultados de nuestro estudio con el objetivo de iluminar sobre el estado del capital corrosivo en nuestro país.
¿Qué es el capital corrosivo?
El CIPE (Center for International Private Enterprise), principal organismo que estudia este fenómeno en el mundo, define el capital corrosivo como uno que fluye desde países autoritarios a democracias nuevas o en vías de transición y que, particularmente, carece de transparencia financiera, de rendición de cuentas y orientación a promover la competitividad. El capital corrosivo posee cuatro elementos: 1) es un capital que fluye desde países con regímenes autoritarios hacia países con democracias emergentes, frágiles o en vías de transición; 2) es un capital que ingresa de manera poco transparente; 3) es un capital afecto a poca fiscalización y a escasa rendición de cuentas; y, 4) no está orientado a competir en los mercados, sino que más bien a sustentar objetos económicos estratégicos, geopolíticos o de desarrollo en el país receptor (ver definición aquí).
Los capitales corrosivos son inversiones provenientes de países no-democráticos que entran a un país aprovechándose de sus debilidades institucionales y que tienen el potencial de erosionar u horadar su democracia en el largo plazo. Algunos de sus principales efectos nocivos (evidenciados por estudios en Europa y en Asia) son aumentar la corrupción política y empresarial, deteriorar los sistemas de representación democrática, incrementar la inestabilidad financiera y hacer que distintos países queden atrapados en deudas impagables que, por consecuencia, los hacen dependientes de otras potencias geopolíticas.
Hay casos en donde Estados soberanos han visto amenazadas su autonomía política y la libertad de expresión, debido a los efectos de estas inversiones (ver ejemplos en Australia, Sri Lanka, Ucrania y Latinoamérica). Estudios recientes han sostenido que el aumento de flujos de capital, que emanan desde naciones autoritarias, está teniendo un efecto corrosivo y dañino sobre las instituciones democráticas, en el espionaje entre países y en el sector privado de los países receptores (Isaksson y Kotsadam, 2018; OCDE, 2019; Hála, 2020). Por todos estos motivos y dada la incipiente evidencia, la idea de capital corrosivo debe ser digna de atención y de análisis en nuestro país.
El contexto latinoamericano y el caso chileno
La idea de CIPE es detectar las potenciales deficiencias institucionales y políticas de cada país, que pueden ser luego explotadas por gobiernos no-democráticos para inyectar capitales corrosivos. CIPE ha promovido la elaboración de estudios para evaluar la calidad institucional de Bolivia, Argentina y Chile. El estudio realizado por la FPP se centra en el análisis del caso chileno, siendo el primer estudio en el país al respecto. Nuestro estudio explica dicho concepto, su incidencia y actualidad en este mundo globalizado, y analiza el caso chileno.
Para el caso boliviano (Stefanov y Vladimirov, 2020), aquel estudio observó que, si bien la inversión rusa en la región es mucho menor que la china, este país ha logrado usar las debilidades de corrupción y la poca división entre los sectores públicos y privados de algunos países para obtener negocios con cuestionables condiciones económicas para los países receptores. En el caso de Bolivia, los contactos directos con el partido de gobierno (Movimiento al Socialismo, MAS) y el expresidente Evo Morales, permitieron a las compañías estatales rusas realizar proyectos sin ningún control de las instituciones regulatorias y democráticas bolivianas. Dicho estudio también mostró que China ha aprovechado y exacerbado los déficits de gobernanza preexistentes en la región. Por ejemplo, en Ecuador, el gobierno ignoró los enormes riesgos ambientales y la oposición local al proyecto de la represa hidroeléctrica Coca-Codo Sinclair, construida por la empresa estatal China Sinohydro.
El segundo estudio, con foco en Argentina (Einstoss, González y Núñez, 2018), mostró que las obras públicas financiadas por Estados extranjeros, principalmente China, eluden las regulaciones con respecto a disposiciones laborales, ambientales y de adquisiciones públicas. En más de media docena de casos documentados, el gobierno argentino adjudicó contratos de obras públicas a empresas constructoras estatales de China sin concursos de licitaciones transparentes. Ante estos dos estudios con resultados preocupantes para la región, surge la interrogante respecto a si existen situaciones similares en Chile respecto a las inversiones de países autoritarios: ¿existen también debilidades en el marco institucional chileno que puedan ser aprovechadas y exacerbadas por este nuevo fenómeno del capital corrosivo?
Si bien el resultado de nuestro estudio parece indicar que Chile se ha mantenido, hasta ahora, inmune al efecto nocivo de estos capitales debido a su fortaleza institucional, se perciben también posibles riesgos y falencias geopolíticas, de derechos humanos, de competencia económica e informáticos. Cabe señalar que esta investigación es la primera indagación sobre el estado actual del capital corrosivo en Chile. Su objetivo central es identificar las potenciales debilidades institucionales del país frente a este tipo de inversiones. Para explorar el posible impacto o existencia de estas inversiones, se analizaron diversos flujos de inversión extranjera de países no-democráticos: inversión extranjera directa (IED), los préstamos y asistencia internacional, la participación accionaria e inversión en licitaciones de obras públicas. Se incluyó además un análisis de casos de estudio de inversiones destacadas provenientes de países no-democráticos. También se hicieron entrevistas y cuestionarios a expertos locales sobre el posible impacto y existencia del capital corrosivo en el país.
Con todo, nuestro estudio concluyó que, sobre la base de la evidencia disponible, las instituciones chilenas han controlado bastante bien los posibles efectos negativos que traen los capitales de países autoritarios como China, Rusia o Emiratos Árabes. Respecto a los efectos de las inversiones chinas en Chile, no existe evidencia de que hayan impactado negativamente en la gobernanza interna o elevado los niveles de corrupción. Todo esto gracias a la –al menos hasta antes de nuestra crisis institucional– estabilidad regulatoria y una efectiva aplicación del Estado de Derecho y división de poderes en nuestro país. Una de las principales fortalezas de nuestro país contra el efecto de estos capitales corrosivos son los múltiples controles institucionales que reducen la injerencia política en los procesos de contratación de infraestructura (tales como licitaciones públicas transparentes y competitivas, que impiden a los Estados negociar uno a uno) y la existencia de una sociedad civil activa y con medios de comunicación independientes.
La evidencia analizada señala que, a diferencia del caso argentino y de otros países de América Latina, como Venezuela y Ecuador, las instituciones chilenas han mantenido a raya los potenciales efectos negativos del capital corrosivo gracias a sus instituciones independientes y su sólido marco regulatorio, que promueven la transparencia y la rendición de cuentas, además de responder a las demandas del mercado y el escrutinio de los medios de prensa.
Una característica crucial del marco regulatorio nacional es que el Estado no participa directamente en la contratación pública. Esto conforma otra barrera crucial contra el capital corrosivo, ya que restringe el contacto directo entre los funcionarios gubernamentales chilenos y las empresas estatales o privadas, controladas por aquellos Estados autoritarios. La selección e implementación de proyectos y concesiones de infraestructura y adquisiciones públicas están reguladas y controladas por una estructura equilibrada y con contrapesos, compuesta (hasta ahora) por agencias gubernamentales e independientes de la política.
Potenciales riesgos en Chile
A pesar de las fortalezas, nuestro análisis notó que existen áreas donde hay riesgos potenciales de verse influidos por estos capitales, como las compras públicas. En los procesos de compras públicas existe un alto riesgo de elaborar bases de licitación adaptadas ad hoc a una empresa proveedora en particular. Además, la evidencia de los escándalos de financiamiento político sugiere que también existe un riesgo de captura regulatoria a favor de firmas con lazos informales con legisladores nacionales. Si bien la participación de países no-democráticos en este mercado es todavía incipiente, y el marco regulatorio chileno de contratos funciona bajo principios de competencia y transparencia, existe una necesidad latente de actualización del marco normativo de concesiones y obras públicas, como también una mejor transparencia y digitalización de las compras de bienes y servicios por parte el Estado.
Nuestro estudio además advierte la inexistencia de un sistema de screening –es decir, un sistema de selección y escrutinio que filtre inversiones en función de diferentes criterios geopolíticos y de derechos humanos– sobre las inversiones extranjeras. Frente al planteamiento de filtrar inversiones, en nuestro estudio aparecieron una serie de discusiones sobre la real necesidad de este proceso de screening, además de sus posibles riesgos. El screening es una práctica delicada, pero que actualmente es aplicada por países desarrollados, en particular aquellos con riesgos geopolíticos.
En sintonía con lo anterior, se evidenció la necesidad de mayor información financiera y mayor riqueza en los datos macroeconómicos en Chile, en particular con relación con la procedencia específica de los diferentes capitales que llegan al país. Por ejemplo, hoy es muy difícil identificar quién está detrás de las compañías privadas que participan en la contratación pública o cualquier otro negocio, ya que los datos de flujos de capitales son muy agregados y con pocos detalles, tanto de la proveniencia de estos como de los dueños finales de dichos capitales. El país apenas cuenta con los datos macroeconómicos compilados por el Banco Central, lo que evidencia la necesidad de crear un ente independiente y fiscalizador financiero –que nos proteja del capital corrosivo–, dedicado específicamente a estos temas y que analice y compile bases de datos respecto a los flujos de capitales extranjeros.
El último riesgo señalado es el de la concentración de inversiones de países no-democráticos. De hecho, en Chile se subvaloran los posibles riesgos que la concentración de capitales de países no-democráticos en sectores estratégicos (como la minería, la energía y las telecomunicaciones) podría generar. Dicho fenómeno de la concentración de capitales extranjeros en sectores clave de la economía debería analizarse en función del país de origen, especialmente si este es no-democrático; subrayando, una vez más, la necesidad de una entidad independiente que recopile datos al respecto y ejecute un proceso de screening profesional a dichos capitales.
Conclusiones y recomendaciones
Finalmente, en materia de recomendaciones, Chile debe seguir profundizando y actualizando las regulaciones que previenen las diferentes formas de corrupción. Respecto a este punto, se recomienda estudiar la creación de un registro de beneficiarios reales (UBO) en Chile, que permita crear una trazabilidad del capital y a quién estaría realmente beneficiando. El beneficiario final (Ultimate Beneficial Owner y su sigla UBO en inglés) se refiere a la persona o entidad que obtiene el beneficio real y final de un activo (propiedad, empresa, etc.). Este sistema permitiría tener un mapeo más detallado de las inversiones en el país o en sectores de alto riesgo o estratégicos, provenientes de cualquier origen externo. Hoy, dicha trazabilidad se ha transformado en una buena práctica establecida en todo el mundo, en la cual los reguladores exigen a las corporaciones que divulguen regularmente sus respectivas UBO. La Unidad de Análisis Financiero (UAF) en Chile posee ya una propuesta al respecto.
En segundo lugar, es fundamental fomentar un debate abierto y fluido entre los funcionarios públicos, las universidades, los medios de comunicación y el sector privado, sobre el riesgo económico y político relacionado con las inversiones de países no-democráticos. De hecho, nuestro estudio y este resumen publicado en El Mostrador apuntan precisamente a iniciar dicha conversación, hasta ahora ausente en el debate público.
En tercer lugar, nuestro estudio se enfrentó con una gran limitación: la disponibilidad de datos y estudios sobre este tema. La OCDE (2019) enfatiza la necesidad crucial de mejorar la información relativa a las inversiones extranjeras y sus flujos. También se debe seguir profundizando la cooperación internacional y regulatoria en esta materia, ya que el capital corrosivo es un problema transnacional. Una alternativa, señalada en nuestro estudio, es la de discutir acerca de la implementación de un sistema de screening –realizado por una entidad independiente fiscalizadora y dedicada a la compilación y creación de datos estadísticos acerca del capital extranjero–, adaptando dicha práctica a las condiciones y necesidades del país. Esto tiene que ver más con la creación y compilación de información y con el estudio de dichos flujos de capitales, antes que la aceptación del screening, como políticas restrictivas a la inversión.
En conclusión, respecto a las crecientes inversiones de países no-democráticos en Chile, como Rusia y China, este estudio no pudo registrar ninguna evidencia que, hasta ahora, haya afectado de manera negativa su gobernanza y política interna. Sin embargo, este desafiante fenómeno del capital corrosivo es un asunto que requiere mucha más investigación de la que existe. Nuestro reciente estudio ha sido simplemente el primer paso en dicha dirección.
1Investigador Senior de la Fundación para el Progreso. Ingeniero Civil Industrial de la Universidad Técnica Federico Santa María, Magíster en Economía y Finanzas de la Universidad Politécnica de Milán Italia, y PhD en Economía Política de la Universidad King’s College London. Sus investigaciones académicas han sido publicadas en distintos libros y revistas científicas internacionales como Journal of Institutional Economics, Review of Political Economy, Constitutional Political Economy Journal, y Review of Social Economy, entre otras.
*Este artículo fue publicado originalmente en fppchile.org el 27 de octubre de 2021.
*La opinión expresada en este artículo es responsabilidad exclusiva del autor y no representa necesariamente la posición oficial de Publico.bo
